Maritime security can help resolve the Mozambique insurgency

Swift action could prevent the attacks escalating into an alarming and complex regional maritime problem.

Published on 14 July 2020 in ISS Today

By

Timothy Walker
Maritime Project Leader and Senior Researcher, ISS Pretoria

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Cabo Delgado province in Mozambique (click on the map for the full size image)

Over recent months the bloody insurgency in the northern Mozambique province of Cabo Delgado has taken an unprecedented maritime turn. If it worsens, it could have profound socio-economic and security implications for Southern Africa.

The Islamic State-inspired Ahlu-Sunnah Wal Jama’at (Al-Sunnah) has been attacking Cabo Delgado inhabitants since 2017, killing over 1 000 people to date. Al-Sunnah has launched frequent attacks on coastal villages, and used coordinated landward and amphibious attacks when it recaptured the coastal town of Mocímboa da Praia in June. This showed the insurgents that attacking from the sea was a viable option, as the risk of being intercepted by Mozambique’s maritime security actors is low.

Just as worrying as the capacity to carry out attacks from the sea is the group’s propensity to launch attacks against people who have fled to islands. This development reinforces recent Institute for Security Studies research that suggests Al-Sunnah is changing its strategy as it grows in capacity and confidence.

The group is shifting from destructive raids and the temporary occupation of towns to behaviour aimed at taking more permanent control over territory and communities. This points to a looming escalation in fighting.

The UN Refugee Agency estimates that there are now about 200 000 internally displaced people. Many of these have fled from Al-Sunnah by boat to coastal towns elsewhere in Mozambique or over the border into Tanzania. Their plight is not yet over however, with the insurgency taking place against the backdrop of the widespread damage Cyclone Kenneth inflicted in 2019, and COVID-19 in 2020.

Attacks from the sea have proved viable, with low risk of being stopped by maritime security actors

Access and mobility via overland routes has also become harder as recent torrential rains have washed away bridges. Most of the province’s dirt roads have been turned into impassable quagmires. The only feasible way to supply the increasing number of internally displaced people with aid, while keeping open the best available means of transport, is via coastal shipping.

If Al-Sunnah wants more permanent control over captured territory, it might turn its attention to the numerous landing sites and shipping routes used by smugglers and traffickers involved in the lucrative illicit economy in the region. This would provide it with increased revenue, resources and possibly intelligence on the movement of vessels out to sea.

Under such conditions, some have warned that northern Mozambique would become a platform for launching assaults and furthering the aims of criminal networks across the region – including piracy. They could also adopt asymmetrical tactics that render the nearby seas dangerous. This poses a significant risk. Shipping is key to helping internally displaced people, and the government is increasingly dependent on revenue from gas exports from its huge offshore deposits.

Energy companies are questioning whether Mozambique can provide enough security for them to continue their operations. US company Exxon Mobil has postponed taking the final investment decision about constructing a US$30 billion liquefied natural gas processing facility on the Afungi Peninsula near Palma until at least 2021.

Neither of the private military contractors in northern Mozambique focus on maritime security

A consortium led by the French energy company Total SA is cautiously resuming operations. Italy’s Eni is gambling that it can secure its operations by placing its floating liquefied natural gas vessel the Coral Sul far from Cabo Delgado’s coastline. Meanwhile actors from countries who haven’t been visible in the region, such as Japan, are investing in gas development – raising the number of stakeholders who will need to cooperate in an insecure space.

Mozambican armed forces have struggled to combat the insurgency and rely on private military contractors such as the Wagner Group and the Dyck Advisory Group – neither of whom focus on maritime security. Recent shifts in the government’s attitude to externalising the fight against Al-Sunnah must be viewed against this backdrop of military and fiscal insecurities and constraints.

Mozambique’s formal request for Southern African Development Corporation (SADC) support was discussed at a special summit in May, but an overarching strategy hasn’t yet been produced. SADC must urgently take action. First, it must convene a meeting of its Standing Maritime Committee to review available naval capacity and funding, and provide options to guide decision making.

Second, it must draft a SADC maritime operational strategy. This could be done by reviewing both its 2011 strategy for countering piracy in the Western Indian Ocean and its 2015 regional counter-terrorism strategy to see what they can contribute. The process must accompany the adoption of its Integrated Maritime Strategy.

An amphibious capability could deny Al-Sunnah further revenue and intelligence opportunities

An outcome of the Standing Maritime Committee must be a greater appreciation of the role the maritime domain can play in resolving the conflict. Decision makers need to see how an overarching strategy with a strong maritime component could help disrupt Al-Sunnah – provided they act promptly.

The strategy could include deploying naval vessels to protect internally displaced people from further amphibious attacks, and protecting coastal shipping delivering humanitarian aid. An amphibious capability allows for operations that deny Al-Sunnah further revenue and intelligence opportunities.

SADC’s maritime security efforts depend on South Africa’s response. South Africa faces a dilemma because of Al-Sunnah’s threats to attack it. There is also the awkward political challenge posed by joining the land fight alongside groups Pretoria considers mercenaries. However South Africa (and Mozambique and SADC) have an advantage – the 2012 trilateral maritime security memorandum of understanding signed by Mozambique, South Africa and Tanzania.

The provisions of the memorandum were designed to protect the integrity of the territorial waters of the state parties against any illegal activities that undermine their security and economic development. The agreement permits combined maritime operations in territorial waters to combat such activities.

Various elements of the South African National Defence Force have been deployed to Cabo Delgado as part of Operation Copper since 2011, with a major emphasis on counter-piracy patrols. These patrols should have generated intelligence and experience that can inform SADC counter-insurgency and maritime security strategy and operations.

While maritime security in itself can’t guarantee victory on land against Al-Sunnah, it can provide an anchor to ensure that security initiatives remain firmly in government and SADC hands.

Timothy Walker, Senior Researcher and Maritime Project Leader, ISS Pretoria

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Photo: John Warburton-Lee Photography / Alamy Stock Photo

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Uma rápida acção pode prevenir que os ataques escalem para um problema marítimo regional alarmante e complexo.

Província de Cabo Delgado em Moçambique (Clique no mapa para imagem em tamanho real)

Ao longo dos últimos meses a insurgência sangrenta na província de Cabo Delgado, no Norte de Moçambique, teve uma reviravolta marítima sem precedentes. Se piorar, poderá ter implicações socioeconómicas e de segurança profundas para a África Austral.

O movimento Ahlu-Sunnah Wal Jama’at (Al-Sunnah) inspirado no Estado Islâmico, tem atacado os habitantes de Cabo Delgado desde 2017, matando mais de 1000 pessoas até à data. O Al-Sunnah lançou ataques frequentes em aldeias costeiras, e utilizou ataques em terra e anfíbios coordenados quando recapturou a cidade costeira de Mocímboa da Praia em Junho. Isto mostrou ao insurgentes que atacar a partir do mar era uma opção viável, uma vez que o risco de serem interceptados pelos agentes de segurança marítima de Moçambique é baixo. 

Tão preocupante como a capacidade de levar a cabo ataques a partir do mar, é a propensão do grupo para lançar ataques contra pessoas que fugiram para as ilhas. Este desenvolvimento reforça a pesquisa recente do Instituo para os Estudos em Segurança que sugere que o Al-Sunnah está a mudar a sua estratégia à medida que cresce em capacidade e confiança.

O grupo está a mudar de ataques destrutivos e da ocupação temporária de cidades para um comportamento destinado a tomar um controlo mais permanente sobre o território e as comunidades. Isto indica uma escalada iminente nos combates.

A Agência da ONU para os Refugiados estima que existem agora cerca de 200 000 pessoas deslocadas internamente. Muitas destas fugiram do Al-Sunnah de barco para cidades costeiras noutra parte de Moçambique ou atravessaram a fronteira para a Tanzânia. O seu flagelo ainda não terminou, no entanto, com a insurgência a ocorrer com os danos disseminados do Ciclone Kenneth infingidos em 2019, e da COVID-19 em 2020 como pano de fundo.

Os ataques a partir do mar mostraram-se viáveis, com um baixo riscos de serem parados pelos agentes de segurança marítima

O acesso e mobilidade através de rotas terrestres também se tornou mais difícil devido às recentes chuvas torrenciais que destruíram as pontes existentes. A maioria das estradas de terra da província foram transformadas em pântanos impenetráveis. A única forma viável de fornecer ajuda ao número crescente de pessoas deslocadas internamente, mantendo abertos os melhores meios de transporte disponíveis, é através do transporte marítimo costeiro.

Se o Al-Sunnah quiser um controlo mais permanente sobre o território capturado, poderá virar a sua atenção para os numerosos locais de desembarque e rotas marítimas usadas pelos contrabandistas e traficantes envolvidos na lucrativa economia ilícita na região. Isto providenciaria uma aumento das suas receitas, recursos e possivelmente informações sobre o movimento de navios para o mar.

Nestas condições, algumas pessoas advertiram que o Norte de Moçambique se tornaria uma plataforma para o lançamento de assaltos e prossecução dos objectivos das redes criminosas na região - incluindo a pirataria. Poderão também adoptar tácticas assimétricas que tornem os mares mais próximos perigosos. Isto coloca um risco significativo. O transporte marítimo é fundamental para a ajuda às pessoas deslocadas internamente, e o governo está cada vez mais dependente da receita das exportações de gás a partir dos seus enormes depósitos costeiros.

As empresas de energias questionam-se se Moçambique consegue fornecer segurança suficiente para continuarem as suas operações. A empresa dos EUA, Exxon Mobil, adiou a tomada de decisão final de investimento sobre a construção de uma unidade de processamento de gás natural liquefeito no valor de 30 mil milhões de USD, na Península de Afungi próximo de Palma pelo menos até 2021.

Nenhum dos fornecedores privados militares no Norte de Moçambique se foca na segurança marítima

Um consórcio liderado pela empresa de energia Francesa, Total SA, está a retomar as operações com precaução. A empresa Italiana Eni está a apostar que consegue proteger as suas operações colocando o seu navio de gás natural liquefeito Coral Sul afastado da linha costeira de Cabo Delgado. Entretanto, agentes de países que não têm sido visíveis na região, como o Japão, estão a investir nos empreendimentos de gás – aumentando o número de partes interessadas que teriam que cooperar num espaço inseguro.

As forças armadas Moçambicanas têm dificuldades para combater a insurgência e dependem de fornecedores militares privados tais como o Wagner Group e o Dyck Advisory Group - nenhum dos quais focado na segurança marítima. As mudanças recentes na atitude do governo em relação à exteriorização da luta contra o Al-Sunnah, têm que ser analisadas à luz das inseguranças e limitações militares e fiscais.

O pedido formal de apoio de Moçambique à Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC) foi discutido numa cimeira especial em Maio, mas ainda não foi produzida uma estratégia global. A SADC tem que agir urgentemente. Em primeiro lugar, tem que convocar uma reunião do seu Comité Marítimo Permanente para rever a capacidade naval e financiamento disponível, e fornecer opções para guiar a tomada de decisão.

Em segundo lugar, tem que redigir uma estratégia operacional marítima para a SADC. Isto pode ser feito revendo a sua estratégia de 2011 para combate à pirataria no Oceano Índico Ocidental, e a sua estratégia de 2015 de combate ao terrorismo regional, para ver o que podem aportar. O processo têm que acompanhar a adopção da sua Estratégia Marítima Integrada

Uma capacidade anfíbia poderá negar mais oportunidades de receita e informação ao Al-Sunnah

Um resultado do Comité Marítimo Permanente tem que ser uma maior apreciação do papel que o domínio marítimo pode desempenhar na resolução do conflito. Os decisores necessitam de ver como uma estratégia global com um forte componente marítimo pode ajudar a perturbar o Al-Sunnah - desde que actuem imediatamente.

A estratégia poderá incluir o destacamento de navios para proteger as pessoas deslocadas internamente de mais ataques anfíbios, e proteger o transporte marítimo costeiro que entrega ajuda humanitária. Uma capacidade anfíbia permite operações que neguem mais oportunidades de receita e informação ao Al-Sunnah.

Os esforços de segurança marítima da SADC dependem da reposta da África do Sul. A África do Sul enfrenta um dilema porque o Al-Sunnah ameaça atacá-la. Existe também o constrangedor desafio político colocado no combate terrestre, pela junção a grupos que Pretória considera mercenários. No entanto, a África do Sul (e Moçambique e a SADC) têm uma vantagem – o memorando de entendimento trilateral de 2012 sobre segurança marítima assinado por Moçambique, a África do Sul e a Tanzânia.

As disposições do memorando foram concebidas para proteger a integridade das água territoriais das partes estatais contra quaisquer actividades ilegais que prejudiquem a sua segurança e desenvolvimento económico. O acordo permite operações marítimas conjuntas em águas territoriais para combater estas actividades.

Vários elementos da Força de Defesa Nacional da África do Sul foram destacados para Cabo Delgado como parte da Operação Cobre desde 2011, com um ênfase principal nas patrulhas contra a pirataria. Estas patrulhas devem ter gerado informação e experiência que possa informar a estratégia e operações da SADC para combater a insurgência e ajudar na segurança marítima.

Embora a segurança marítima por si só não possa garantir a vitória em terra contra o Al-Sunnah, pode fornecer uma âncora para garantir que as iniciativas de segurança permanecem firmemente nas mãos do governo e da SADC.

Timothy Walker, Investigador Principal e Líder de Projectos Marítimos ISS Pretória

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