Lessons from the Malian crisis for the international security architecture

The lack of credible and timely alternatives to France's Operation Serval in Mali has highlighted the shortcomings of ECOWAS, the AU and the UN.

Published on 15 April 2013 in ISS Today

By

Lori-Anne Théroux-Bénoni

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The response to the crisis in Mali has revealed the shortcomings of the multilateral security architecture in the Economic Community of West African States (ECOWAS), the African Union (AU) and the United Nations (UN). The response to the security situation in Mali has gone through four phases, with the first two each facing challenges that made it necessary to move on to the next step. The third phase was an interim measure to address the acceleration of events on the ground, paving the way to a fourth step currently under discussion at the UN.

The initial response, which spans the period from the March 2012 coup d'tat to June 2012, was a regional one. Articulated by ECOWAS, it was centred on the decision to deploy a multidimensional mission – the ECOWAS Mission in Mali (MICEMA). However, this decision never went beyond the planning stages, having faced several obstacles, including the junta's hostility to any armed presence in Bamako; the absence of consensus on the way forward with Algeria and, to a lesser extent, Mauritania, accentuated by the fact that these two countries do not belong to ECOWAS; and logistical and financial constraints that made it impossible to deploy in the absence of international support.

The next phase was marked by the involvement of the AU. The AU, which initially limited its efforts to supporting ECOWAS, started playing a more active role in June 2012 and made some progress. Firstly, differences with the Malian actors were overcome, allowing the development of a harmonised concept of operations, which gave the Malian army the lead role in the envisaged military operation. Then the AU sought to overcome Algeria's reluctance by making it a continental initiative, transforming MICEMA into the African-led International Support Mission in Mali (AFISMA). Finally, and in order to facilitate the provision of support from the UN, the AU, in collaboration with the Malian government, ECOWAS and other international actors developed a strategic concept that framed the military action in a more global perspective.

This response faced its first hurdle in the actual capacity of the Malian army, which had been expected to spearhead the campaign to regain control of the north. On 10 January 2013, twenty days after the UN Security Council adopted the resolution authorising the deployment of AFISMA, the armed groups launched their offensive on Kona. This called for urgent action that the Malian army, whose reorganisation and formation by the EU had not yet started, and AFISMA, then still in the planning stages, could not deliver. In addition, the transition from MICEMA to AFISMA was marked by tension between ECOWAS and the AU. Finally, the crucial issue of resource mobilisation to sustain AFISMA could not be resolved.

At the request of the Malian authorities, France then launched Operation Serval, which was the third phase of the international response. In a few weeks, Serval broke the offensive of the armed groups, regained control of the major northern cities and tracked the armed groups to their northern hideouts. Aimed at addressing the urgency of the crisis, this operation was not meant as a long-term solution. Hence, the emergence, at France's initiative, of the idea of a UN mission with more secure funding to take over from AFISMA.

The fourth phase of the international response is the ongoing discussion about the UN's future role. Initially, the UN Secretariat was reluctant to allow any kind of deployment since the prevailing conditions did not lend themselves to the type of operation the UN is able to conduct. After pressure by some members, the Secretariat softened its position. Two options are now provided in the March 2013 Secretary-General's report: either an integrated and multidimensional presence alongside a military force under African leadership; or an integrated and multidimensional stabilisation mission authorised under Chapter VII and supported by a parallel force. While the UN Security Council is expected to decide on these recommendations in the coming weeks, the majority of members seem to support the second option.

Among the shortcomings of the UN's actions is the UN Security Council's refusal to authorise a support package, based on the Somalia model, that is funded by assessed contributions to enable AFISMA to operate effectively. Even the middle-of-the-road solution of establishing a Trust Fund has so far been ineffective. At the doctrinal level, stabilising northern Mali (see ISS Today 12 March 2013), which requires an offensive mandate, goes far beyond the scope of peacekeeping operations as understood and conducted by the UN.

The UN Security Council's expected resolution should mark the conclusion of the long process of trial and error through which the international community, through the relevant multilateral fora, has sought to manage the security dimension of the Malian crisis. Ultimately, it is the French intervention that helped change the military situation. The broad support it received highlighted the absence of credible and timely alternatives to the threat posed by the armed groups, and hence the serious shortcomings of the multilateral security architecture.

At the continental level, the inability of ECOWAS and the AU to counter the armed offensive is emblematic of the long road that lies ahead before the African Peace and Security Architecture (APSA) can be fully operationalised. Four elements are worth noting in this regard.

First, it is a matter of urgency that the African Standby Force be operationalised, including its rapid deployment capability, to provide the AU and the Regional Mechanisms with instruments adapted to the type of situation experienced by Mali in mid-January. Pursuant to a decision taken by the January 2013 AU summit, the AU Commission will organise a meeting of African Ministers of Defence in late April in an attempt to expedite the implementation of the rapid deployment capability.

Second, the AU's Peace Fund, which is under-resourced, does not allow the AU and the regional mechanisms to finance and have full ownership of their operations. When the UN Security Council rejected the requested support package, the deployment of AFISMA became hypothetical. African actors must find viable sources of funding, including through assessed contributions, as provided for by the Peace and Security Council (PSC) Protocol.

The management of the crisis also brought to the fore the limited coordination, based 'on circumstances and comparative advantages', between the continental body and regional structures. While the PSC Protocol and the Memorandum of Understanding between the AU and the regional mechanisms asserts the primacy of the first and details rules for cooperation, in practice, the relationship between the AU and ECOWAS was marked by a lack of coordination and, at times, rivalry. Hence the need for a shared understanding of the principles underlying the APSA, their effective implementation, and sustained dialogue between the parties concerned.

Moreover, the crisis in Mali has highlighted the gap between the rhetoric of prevention, which is at the heart of the objectives of the AU and ECOWAS, and its practice. Neither organisation had pointed to the increasingly glaring governance shortcomings in Mali, nor taken the necessary initiatives to address them. While the AU had warned of the consequences of the Libyan crisis, particularly for Mali, it failed to take the full measure of the fragility of the Malian state.

In conclusion, a double action is required. At the continental level, full effect must be given to all of the components of the APSA, which the AU and the regional economic communities' meeting in Durban in early April was supposed to bring about. At the UN level, it is more necessary than ever to overcome the reluctance that characterises its relationship with regional arrangements, in order to build a partnership adapted to the complex challenges to peace and security in Africa. The AU summit to be held in May 2013 offers the opportunity to move in the direction indicated by the lessons that should be learned from the management of the Mali crisis.  

Lori-Anne Théroux-Bénoni, Senior Researcher, Conflict Prevention and Risk Analysis Division, ISS Dakar  

L'architecture sécuritaire internationale à l'épreuve de la crise malienne

La gestion de la crise malienne a servi de révélateur des insuffisances de l’architecture sécuritaire multilatérale telle que mise en œuvre par la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), l’Union africaine (UA) et les Nations unies. L’on peut distinguer quatre phases dans la gestion internationale de cette crise.

La réponse initiale, qui va du coup d’État de mars 2012 au mois de juin 2012, s’est voulu régionale. Portée par la CEDEAO, elle s'est traduite par la décision de déployer une mission multidimensionnelle, la Mission de la CEDEAO au Mali (MICEMA). Cette décision n’a, toutefois, jamais dépassé le stade de la planification, s'étant heurtée à plusieurs obstacles, notamment l’hostilité de la junte à toute présence de forces à Bamako; l’absence d’un consensus sur la marche à suivre avec l'Algérie et, dans une moindre mesure, la Mauritanie, accentuée par leur non-appartenance à la CEDEAO; et les contraintes logistiques et financières, qui rendaient impossible tout déploiement en l’absence d’un soutien international.

La phase suivante a vu l’entrée en scène de l’UA. L'organisation continentale, qui s’était jusqu’alors surtout contentée de soutenir la CEDEAO, commence, à partir du mois de juin, à jouer un rôle plus actif qui a permis d’enregistrer quelques avancées. Tout d’abord, les divergences avec les acteurs maliens ont pu être résorbées, permettant l’élaboration d’un concept d’opérations harmonisé, qui a conféré à l’armée malienne le rôle principal dans l'opération militaire envisagée. Ensuite, en transformant la MICEMA en une Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine (MISMA), l’UA a cherché à atténuer les réticences algériennes, à travers la « continentalisation » de l'initiative. Enfin, et pour faciliter l’obtention d’un appui  des Nations unies, l’UA, en collaboration avec le gouvernement malien, la CEDEAO et d’autres acteurs internationaux, a élaboré un concept stratégique qui a situé l’action militaire dans une perspective plus globale.

La première limite de cette réponse tenait aux capacités réelles de l’armée malienne, censée être le fer de lance de la reconquête du nord. Le 10 janvier 2013, soit vingt jours après l’adoption par le Conseil de sécurité de la résolution autorisant le déploiement de la MISMA, les groupes armés lancent une offensive sur Konna, rendant nécessaire une action urgente que l’armée malienne, dont la réorganisation et la formation par l’Union européenne n’avaient pas commencé, et la MISMA, en cours de planification, ne pouvaient mener. En outre, le passage  de la MICEMA à la MISMA a été marqué par une certaine tension entre la CEDEAO et l’UA. Enfin, la question cruciale de la mobilisation de ressources pérennes pour la MISMA n’a pu être réglée.

À la demande des autorités maliennes, la France déclenche alors l’Opération Serval, qui constitue la troisième phase de la réponse internationale. En quelques semaines, Serval permet de briser l’offensive des groupes armés, de reprendre les principales villes du nord et de traquer les groupes armés dans leurs réduits septentrionaux. Si elle a répondu à l’urgence du moment, cette opération n’avait toutefois pas vocation à durer. C’est ainsi qu’a émergé, à son initiative, l’idée d’une mission onusienne, au financement plus assuré, pour prendre  la relève de la MISMA.

La quatrième phase de la réponse internationale correspond à la discussion en cours sur le rôle des Nations unies. Initialement, le Secrétariat s’est montré réticent à toute idée de déploiement, arguant que les conditions sur le terrain ne se prêtent pas au type d’opération qu’il a la capacité de conduire. Face à la pression, le Secrétariat a fini par céder. Deux options sont proposées dans le rapport du Secrétaire général de mars 2013 sur le Mali: soit une présence politique intégrée et multidimensionnelle aux côtés d’une force militaire sous conduite africaine; soit une mission de stabilisation intégrée et multidimensionnelle, autorisée en vertu du Chapitre VII et soutenue par une force parallèle. Même si le Conseil ne devrait se prononcer sur ces recommandations que dans quelques semaines, la deuxième formule  recueillerait les faveurs de la majorité de ses membres.

Parmi les insuffisances de l’action des Nations unies, il faut relever le refus du Conseil de sécurité d'autoriser, sur le modèle somalien, un module de soutien financé par les contributions statutaires, pour que la MISMA puisse opérer effectivement. Même la solution intermédiaire qu’a constituée la création d’un Fonds d’affectation spécial s’est jusqu'ici révélée inopérante. Sur le plan doctrinal, la stabilisation du nord Mali (cf. ISS Today du 12 mars 2013), qui requiert un mandat offensif, sort du cadre des opérations de maintien de la paix telles que conçues et conduites par les Nations unies.

La résolution attendue du Conseil de sécurité  devrait marquer l'épilogue du long processus, fait de tâtonnements et de demi-mesures, par lequel la communauté internationale, à travers les instances multilatérales concernées, a cherché à gérer la dimension sécuritaire de la crise malienne. Au final, c'est l'intervention française qui aura permis de changer la donne militaire. Par le large soutien dont elle a bénéficié, celle-ci a mis en évidence l’absence de réponses alternatives, crédibles et opportunes, à la menace posée par les groupes armés et, partant, les graves lacunes de l’architecture sécuritaire multilatérale.

Au niveau continental, l’incapacité de la CEDEAO et de l’UA à contrer l'offensive des groupes armés est emblématique du long chemin qui reste à parcourir pour rendre l’Architecture africaine de paix et de sécurité pleinement opérationnelle. Quatre éléments méritent d’être relevés à ce propos.

D'abord, l'urgence que revêt l’opérationnalisation de la Force africaine en attente, notamment sa capacité de déploiement rapide, pour doter l’UA et ses Mécanismes régionaux d’instruments adaptés au type de situation qu’a connu le Mali à la mi-janvier. En application d'une décision prise par le Sommet de l’UA de janvier 2013, la Commission de l’UA organise, fin avril, une réunion des Ministres africains de la Défense pour hâter la mise en place de la capacité de déploiement rapide.

Ensuite, l’inadéquation du Fonds de la paix de l’UA, qui n’est pas suffisamment alimenté par des ressources africaines pour que l’UA et ses Mécanismes régionaux financent leurs opérations et se les approprient pleinement. Dès lors que le Conseil de sécurité a écarté l'établissement du module de soutien qui lui était demandé, le déploiement de la MISMA était devenu hypothétique. Les acteurs africains se doivent de trouver des sources de financement viables, y compris à travers des contributions statutaires, tel que le prévoit, au demeurant, le Protocole sur le Conseil de paix et de sécurité (CPS).

La gestion de la crise a aussi fait apparaitre les limites de la coordination, basée sur « les circonstances et les avantages comparatifs » entre l'instance continentale et les structures régionales. Alors que le Protocole sur le CPS et le Mémorandum d’accord entre l’UA et les Mécanismes régionaux affirment la primauté de la première et articulent des modalités détaillées de coopération dans la gestion des conflits, dans la pratique, les relations entre l’UA et la CEDEAO ont été marquées par des chevauchements et, parfois, une certaine rivalité. D'où le besoin d'une meilleure compréhension, par tous, des principes qui fondent l’Architecture et de leur application effective, ainsi que d'un dialogue soutenu entre les différents responsables concernés.

Par ailleurs, la crise malienne est significative du fossé qui existe entre la rhétorique de la prévention, qui est au cœur des objectifs de l’UA et de la CEDEAO, et sa pratique. Aucune des deux organisations n’a pointé du doigt les insuffisances, devenues criantes au fil des ans, de la gouvernance au Mali, et pris les initiatives requises. S’il est vrai que l’UA a mis en garde contre les conséquences de la crise libyenne, particulièrement sur le Mali, elle n’avait pas pour autant pris la pleine mesure de la fragilité de l’État malien.

En conclusion, une double action est requise. Au niveau continental, il s’agit de donner son plein effet à l'ensemble de l’Architecture africaine de paix et de sécurité, une entreprise à laquelle la Retraite qui a eu lieu à Durban, en début avril, entre l'UA et les Communautés économiques régionales était censée donner une impulsion. Au niveau des Nations unies, il est plus que jamais nécessaire de surmonter les frilosités qui caractérisent les relations avec les arrangements régionaux, pour bâtir un partenariat adapté aux défis complexes à la paix et à la sécurité en Afrique. Le sommet de l’UA qui se tiendra en mai 2013 offre l’occasion d’amorcer le mouvement dans la direction indiquée par les leçons que l'on peut, d'ores et déjà, tirer de la gestion de la crise malienne.

Lori-Anne Théroux-Bénoni, Chercheure principale, Division Pr vention des conflits et Analyse des risques, Institut d'Etudes de Securite, Dakar